Спершу ця стаття була підготовлена волонтерами литовської редакції міжнародної розвідувальної спільноти InformNapalm литовською та англійською мовами, переклад з англійської мови підготував волонтер InformNapalm із США Андрій Григанський.

У цій серії публікацій ми розглянемо санкції США проти Росії, їх хронологію, про що вони та які причини їх появи. Щоб зрозуміти санкції, дуже важливо розуміти їх сутність і те, як вони розроблені.

Чому санкції є таким популярним інструментом у зовнішній політиці США?

Кожна адміністрація президента США стикається з низкою проблем зовнішньої політики та національної безпеки, і майже завжди вона звертається до економічних та фінансових санкцій для їх розв’язання. Санкції дозволяють президенту США застосовувати владу в односторонньому порядку і часто оперативно. Вони часто є одним із небагатьох посередників між війною та словами. Санкції можуть бути застосовані без участі Конгресу і ведення чутливих і трудомістких дипломатичних перемовин або ризику загибелі людей унаслідок військових дій. Повноваження, надані президенту США відповідно до Міжнародного закону про надзвичайні економічні повноваження 1977 р. (IEEPA) – правового органу, на якому будується більшість програм санкцій, – надзвичайно широкі та відносно необмежені. Це дозволяє швидко й односторонньо відповідати на міжнародні питання, що викликають занепокоєння.

Підпис до діаграми, згори донизу – Сім кроків до санкцій: 1. Криза зовнішньої політики/подія сталася, 2) Рада національної безпеки сприяє обговоренню між відомствами, 3) Санкції рекомендовано як найкращий варіант дій президентові й очільникам відомств, 4) Управління контролю закордонних активів вибирає цілі та засоби, 5) Управління контролю закордонних активів, Міністерство юстиції та Державний департамент виготовляють виконавче розпорядження, 6) Президент затверджує санкції й оголошує національну надзвичайну ситуацію, 7) Уряд США вивільнює санкції та розгортає підтримку відомствам та приватному сектору.

Інструментарій президента США

Адміністрації США мають широкий інструментарій заходів, за допомогою яких можна розв’язувати проблеми зовнішньої політики та національної безпеки: залучення дипломатії, військова відповідь, економічна підтримка, правова допомога, економічні та фінансові санкції, поміж іншими засобами. Вибір адміністрацією певних інструментів залежить від цілого ряду різних причин. Військова відповідь може без потреби загострити зовнішньополітичну проблему або бути надто ризикованою для отримання підтримки. Можливо, дипломатичні методи вже провалилися або навряд чи дозволять отримати своєчасні результати. Санкції пропонують інструмент примусу, який надсилає потужний сигнал зі значним впливом при належному та ефективному застосуванні.

Здійснення повноважень, наданих президентові в рамках IEEPA – основного правового повноваження більшості санкційних програм – вимагає оголошення надзвичайної ситуації на національному рівні у відповідь на загрози зовнішній політиці, національній безпеці чи економіці Сполучених Штатів, що в основному виникає за кордоном. Санкції можуть бути розроблені та впроваджені протягом сімдесяти двох годин. Санкції є найефективнішими, якщо вони застосовуються в багатосторонньому порядку. Міжвідомчі обговорення часто впливають на те, чи можуть союзники підтримати – або в ідеалі – приєднатися до спроб санкцій. Координація з союзниками може уповільнити санкційний процес, але часто вимагає часу та зусиль, оскільки багатосторонні санкції є більш ефективними, ніж санкції, введені в односторонньому порядку.

Підпис до діаграми – Консультаційний процес, зліва й згори праворуч донизу:

Державна скарбниця (Мінфін) – Рада національної безпеки – Міністерство оборони.

Міністерство торгівлі – Виконавчий офіс Президента США – Державний департамент.

Розвідувальна спільнота – Силові структури.

Після виявлення загрози – наприклад, підриву демократії у Венесуелі Ніколасом Мадуро – Рада національної безпеки США (НБК) скликає експертів з усіх відповідних органів виконавчої влади (“міжвідомчі”) для обговорення серйозності загрози та можливих варіантів. У цих дискусіях аналізи та варіанти часто представлені міністерствами торгівлі, оборони, та мінфіном, а також спільнотами правоохоронних органів та розвідки. Потім рекомендації розробляють та передають ланцюжком вищим посадовим особам у цих відомствах, а потім президенту для прийняття рішення щодо напрямку політики, яку будуть проводити Сполучені Штати.

Визначення моментів важеля

Після того, як міжвідомчі агентства погодяться, що санкції будуть використані для вирішення зовнішньополітичної кризи, і до того, як програма санкцій стане загальнодоступною, необхідне більш детальне дослідження. Щоб санкції були ефективними, вони мають змінити поведінку поганих гравців та/або відмовити від злочинних дій тих, хто в іншому випадку вдався б до їх використання. Цілі з активами США або зв’язок із фінансовою системою США забезпечують важелі впливу, які збільшують вплив санкцій та посилюють вплив інструментарію. Наприклад, у випадку глобальних санкцій Магнітського, застосованих до корумпованого бізнесмена Дена Гертлера, більшість із сотень мільйонів доларів активів Гертлера було заблоковано (або заморожено) через санкції проти нього та його оточення. Тому такі цілі потрібно ретельно обирати, щоб забезпечити досягнення політичних цілей режиму санкцій та їх виваженого впливу. Це може стати нелегким завданням. Потрібні широкі дослідження та глибокі знання, щоб визначити найважливіші фінансові зв’язки та прихильників такої терористичної мережі, як “Аль-Каїда”, або накласти санкції на великі російські фінансові установи, щоб мати зосереджений вплив саме на них, без впливу на світову економіку, в якій вони настільки добре інтегровані.

Створення авторитету

Після того, як сфера політики буде визначена та вибрано початкові цілі, адвокати, призначені Управлінням Мінфіну з питань контролю за іноземними активами (OFAC), приступають до роботи над розробкою проєкту розпорядження про санкції (EO), яке відповідає бажаному впливу на політику та є достатньо широким, щоб його можна було реалізувати й досягнути як початкові, так і майбутні цілі. Це вимагає вибору критеріїв призначення, специфічних для окремої зовнішньополітичної проблеми, наприклад, бути вищими посадовими особами поганого уряду – як у випадку Сирії – або підірвати демократичні процеси чи інституції – як у випадку Білорусі. Як правило, проєкт ЕО передає повноваження згідно з IEEPA Міністру фінансів для виконання за погодженням з Державним секретарем (дуже рідко у зворотному порядку). Внутрішньо у відділі Мінфіну міністр повторно делегує ці ж повноваження директору OFAC, який офіційно підписує санкційні дії.

Підпис до діаграми – Санкційні повноваження:

Президент США делегує повноваження Міністру фінансів у співпраці з Держсекретарем, які делегують повноваження директорові Управління контролю закордонних активів, у координації з Мін’юстом, юридичною групою Держдепартаменту та адвокатами Білого Дому.

Далі проєкт розпорядження узгоджується з юридичною групою Держдепартаменту та Міністерством юстиції (DOJ), щоб забезпечити перевірку всіх правових аспектів. Ці дві установи особливо актуальні через консультативну роль Державного секретаря майже у всіх програмах санкцій, а також тому, що Міністерство юстиції – це агентство, яке захищає дій виконавчої влади (включаючи санкції) від будь-яких юридичних викликів. Усі ці адвокати співпрацюють з адвокатами Білого дому, щоб переконатися, що виконавчий наказ знаходиться в межах повноважень, дозволених IEEPA, та захищений від юридичних викликів.

Надання повноважень

Після всієї роботи, що стосується планування режиму нових санкцій, Комісія національної безпеки опрацьовує виконавче розпорядження, початкові цілі та офіційне політичне рішення та передає його президенту для остаточного затвердження та підписання. Разом із підписаним виконавчим розпорядженням, президент може визначити цілі у додатку до виконавчого розпорядження, як це було у 2011 році з внесенням до санкційного списку Каддафі та багатьох його дітей, і який супроводжував виконавче розпорядження 13566. Одночасно з видачею розпорядження, OFAC також може визначити цілі відповідно до делегованих повноважень, як це сталося в січні 2019 року, згідно з розпорядженням 13850 про введення санкцій проти Венесуели. Як правило, нові виконавчі розпорядження супроводжуються санкціями, що посилюють вплив та ілюструють проблему, що викликає занепокоєння.

Ця стаття була підготовлена ​​до друку волонтерами литовської редакції міжнародної розвідувальної спільноти InformNapalm і вперше опублікована на веб-сторінці Res Publica – Центру громадської стійкості. Переклад з англійської для читачів InformNapalm підготував Андрій Григанський.

Фото на обкладинці – робітники Горьковського автозаводу протестують проти санкцій США в Москві, фото REUTERS.

Читайте також інші тематичні матеріали на InformNapalm

Поширення і передрук з активним посиланням на джерело вітаються. (Creative Commons — Attribution 4.0 International — CC BY 4.0). Українські сторінки спільноти InformNapalm в соцмережах: Facebook / Тwitter / Telegram.

InformNapalm не отримує жодної фінансової підтримки від урядів чи донорів. Забезпечувати роботу сайту допомагають лише волонтери спільности та наші читачі. Ви також можете стати одним з волонтерів чи підтримати розвиток унікального волонтерського розвідувального ресурсу InformNapalm внесками через Patreon.